NKÚ: Agentúrny model správy núdzových zásob ropy je neprehľadný a nedostatočne kontrolovaný

Bratislava 29. januára 2021 (SITA/HSP/Foto:TASR-Jakub Kotian)

Správu núdzových zásob ropy a ropných výrobkov považuje Najvyšší kontrolný úrad SR (NKÚ) za neprehľadnú a rizikovú. Dôvodom sú zložité zmluvné a majetkové vzťahy medzi štátnymi spoločnosťami a súkromnými dodávateľmi v tzv. agentúrnom modeli. Spravovanie týchto zásob zabezpečuje Agentúra pre núdzové zásoby ropy a ropných výrobkov, ktorá v roku 2013 prevzala časť povinností Správy štátnych hmotných rezerv (SŠHR)

Transformácia však neprispela k plánovanému zlepšeniu verejných financií; naopak vzniklo takmer 200 miliónov eur neproduktívnych výdavkov, čo následne pocítili v cenách pohonných hmôt spotrebitelia. Štát má navyše v Agentúre obmedzenú priamu rozhodovaciu právomoc. Napriek jeho väčšinovému podielu môžu v skutočnosti, napríklad o predaji časti zásob, rozhodovať len vybraní podnikatelia. NKÚ ďalej zistil, že SŠHR v rokoch 2017 – 2019 nedostatočne kontrolovala skutočný stav a kvalitu zásob ropy a ropných produktov. Parlamentný výbor, ktorému úrad správu zasiela, zároveň upozorňuje, že Slovensko nemá núdzové a pohotovostné plány pre prípad ropnej núdze, ani strategické a koncepčné dokumenty pre túto oblasť.

Kontrola sa zamerala na politiku strategickej bezpečnosti v oblasti núdzových zásob ropy a ropných výrobkov v rokoch 2017-2019 v dvoch subjektoch – Správe štátnych hmotných rezerv (SŠHR) a Agentúre pre núdzové zásoby ropy a ropných výrobkov (Agentúra). V Agentúre, má väčšinu štátna a. s. Spoločnosť pre skladovanie a jej členmi sú vybraní podnikatelia s ropou a ropnými výrobkami.

Gestorom politiky zabezpečenia núdzových zásob ropy a ropných výrobkov je Správa štátnych hmotných rezerv. Za správu a nákup zásob ropy zodpovedá Agentúra pre núdzové zásoby ropy a ropných výrobkov ako neziskový subjekt. Tento tzv. agentúrny model vznikol v roku 2013 transformáciou pôvodného štátneho modelu, kedy ropné zásoby spravovala priamo SŠHR. Kontrolóri zistili, že štát takúto zmenu navrhol bez odbornej analýzy a skutočného zdôvodnenia zmeny spôsobu zabezpečenia ropných zásob. V dôvodovej správe k zákonu o núdzových zásobách ropy SŠHR vtedy argumentovala, že štátny model nadmerne zaťažoval štátny rozpočet, čo však podľa kontrolných zistení nebola pravda. Podľa kontrolórov príjmy rozpočtu v rámci štátneho modelu správy núdzových zásob boli takmer dvakrát vyššie ako jeho výdavky (tabuľka 1). SŠHR pritom dokázala zabezpečiť povinné objemy núdzových zásob ropy už od roku 2008.

Národná autorita pre oblasť externej kontroly považuje súčasné nastavenie systému za neprehľadné a zložitejšie v porovnaní so štátnym modelom. Vzájomné vzťahy všetkých aktérov sú prepojené zložitými zmluvnými, finančnými a majetkovými vzťahmi, čo zvyšuje riziko netransparentnosti a nedôveryhodnosti samotného systému.

Pochybné dôvody transformácie

Výsledky kontroly poukázali na to, že hlavným dôvodom zmeny na agentúrny model bola neúspešná snaha administratívne upraviť skutočný deficit verejných financií. Predaj štátnych zásob ropy za 465 miliónov eur mal byť vykázaný ako príjem štátneho rozpočtu, s cieľom udržať deficit verejných financií pod 3 % HDP podľa kritérií EÚ. Eurostat vopred upozorňoval Slovensko, aby sa predaj núdzových zásob nezaznamenával ako vládny príjem, pretože agentúry zabezpečujúce núdzové štátne rezervy sú vykazované ako súčasť rozpočtov verejnej správy. Výsledkom tejto transformácie bolo, že sa nepodarilo znížiť deficit štátneho rozpočtu, naviac za obdobie rokov 2013 – 2019 vznikli ďalšie, tzv. neproduktívne náklady v objeme 191 mil. eur. Boli to výdavky súvisiace so vznikom a prevádzkou Agentúry i reštrukturalizáciou jej komerčného úveru v objeme 520 mil. eur, ktorý nakoniec refinancovala vláda pôžičkou. Tieto výdavky by nevznikli, ak by sa nemenil spôsob zabezpečovania núdzových zásob.

Kontrolný úrad tiež upozorňuje, že tieto výdavky ovplyvnili aj výšku poplatkov, ktorú na základe zákona uhrádzali vybraní podnikatelia Agentúre. Tie sa v konečnom dôsledku odrazili vo zvýšenej cene ropných výrobkov pre občanov. Vzhľadom na výšku istiny nesplatenej pôžičky od štátu, ktorá ku koncu roka 2019 dosahovala sumu 365 mil. eur, je predpoklad, že tieto náklady budú ďalej rásť. Štát uprednostnil makroekonomické ciele – zníženie deficitu štátneho rozpočtu – pred hospodárnosťou verených financií a prínosom pre občana. NKÚ upozorňuje, že snaha o účelové ovplyvňovanie štatistík môže mať v negatívny vplyv na hospodárne vynakladanie finančných prostriedkov aj v iných verejných politikách a zároveň aj na renomé Slovenska v medzinárodnom kontexte.

Nedostatočné právomoci štátu

Výsledky kontroly tiež poukázali na nedostatočné zabezpečenie rozhodovacích právomocí štátu v Agentúre. Väčšinový vplyv ­­­70 percent hlasovacích práv v nej má štátna Spoločnosť pre skladovanie, a. s. (SpS), ktorej hlavnou podnikateľskou činnosťou je skladovanie ropy a ropných výrobkov. Vznikla tiež v dôsledku transformácie z r. 2013. Zvyšný 30-percentný podiel majú vybraní podnikatelia s ropou a ropnými produktami. Napriek väčšine hlasov však mal štát obmedzenú priamu rozhodovaciu právomoc, napríklad pri stanovovaní výšky poplatkov. Hrozí tiež, že napr. o predaji časti štátnych núdzových zásob môžu rozhodnúť len členovia Agentúry zastupujúci vybraných podnikateľov.

Absencia kontroly a strategických dokumentov

Zákon stanovuje minimálny limit núdzových zásob na kalendárny rok ako množstvo, ktoré zodpovedá minimálne 90 dňom priemerného denného čistého dovozu alebo 61 dňom priemernej dennej domácej spotreby. Výpočtom tejto hodnoty na základe štatistických údajov bol v SŠHR poverený jeden zamestnanec, no správnosť tohto výpočtu nikto ďalej neoveroval.

Je však potrebné spomenúť, že tak ako v minulosti pri štátnom modeli, tak aj pri agentúrnom modeli od r. 2013 malo Slovensko oficiálne zabezpečené zásoby ropy na požadovaných 90 dní, resp. viac. Problematická je však kontrola skutočného plnenia a kvality týchto zásob. SŠHR nevykonávala systematické kontroly a ani komplexnú fyzickú kontrolu množstva, kvality a dostupnosti núdzových zásob. Nakoľko SŠHR vykonávala správne fyzickú kontrolu na mieste len pri ropných výrobkoch uskladnených v Zväze pre skladovanie. Národní kontrolóri preto upozorňujú na možné riziko, že núdzové zásoby nemuseli byť reálne zabezpečené v takom množstve ako ich dokladovali skladovatelia a preto odporúčajú, aby SŠHR zaviedla nový systém výkonu kontroly.

Ďalším nedostatkom zisteným kontrolou je, že Slovensko nemá schválené núdzové a pohotovostné plány pre prípad ropnej núdze. Hrozí, že zodpovedné subjekty nebudú schopné rýchlo a efektívne reagovať na potrebu uvoľňovania núdzových zásob. SŠHR by mala čo najskôr predložiť návrh núdzového plánu na schválenie vláde. Absentovali aj strategicko-plánovacie koncepcie, ktoré by určovali strednodobé ciele a vízie, čím by sa odstránili rozhodovania „ad hoc“, ktoré sa často robia v časovej tiesni a predstavujú riziko nehospodárneho a neefektívneho vynakladania verejných finančných zdrojov.

Výsledky kontroly zasiela predseda kontrolného úradu K. Mitrík na prerokovanie Výboru NR SR pre hospodárske záležitosti. Upozorňuje tiež vládu na potrebu komplexne zanalyzovať a zefektívniť nastavenie systému správy núdzových zásob v SR, a schválenie núdzového plánu pre prípad stavu ropnej núdze. Bude tiež potrebné posilniť rozhodovacie právomoci štátu v orgánoch Agentúry pri zachovaní kontrolných mechanizmov vybraných podnikateľov na úrovni dozornej rady.

Tabuľka: Prehľad finančného zabezpečenia správy núdzových zásob v štátnom modeli (v eurách)