Kto naozaj potrebuje ÚŠP a Špecializovaný trestný súd?

Bratislava 14. októbra 2024 (HSP/Právne listy/Foto:TASR-Jakub Kotian)

Návrh poslancov NR SR na vydanie zákona, ktorým sa dopĺňa zákon č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre má za cieľ zmeny v štyroch oblastiach:

1. zákonné ukotvenie oddelenia závažnej kriminality ako organizačnej zložky generálnej prokuratúry

2. zníženie rozsahu pri trestnom čine krátenia a nezaplatenia cla alebo inej platby vybranej podľa zákona pri dovoze tovaru podľa § 254 ods. 2 Trestného zákona z 20.000 Eur (§ 125 ods. 1 Trestného zákona) na 10.000 Eur

3. určenie Generálnej prokuratúry SR za subjekt zodpovedný za odbornú prípravu prokurátorov v oblasti ochrany finančných záujmov EÚ

4. rozšírenie základných zásad Trestného konania o zásadu ochrany finančných záujmov EÚ

Navrhovaná zmena v bode 2 reflektuje požiadavku postihovať prostriedkami trestného práva trestné činy poškodzujúce finančné záujmy EÚ, pri ktorých škoda alebo prospech presahujú 10.000 Eur.[1] Protiprávne konanie, pri ktorom výška škody je nižšia ako 10.000 Eur sa považujú za menej závažné a smernica výslovne ponecháva na úvahe členského štátu jeho postih prostriedkami trestného práva. Na druhej strane minimálna horná hranica trestnej sadzby najmenej 4 roky sa vzťahuje na prípady zahŕňajúce spôsobenú značnú škodu alebo prospech presahujúci sumu 100.000 Eur a v prípade cezhraničných daňových podvodov (DPH) ide dokonca o sumu až 10.000.000 Eur[2]. V aktuálne navrhovanej novele predmetnej Smernice návrh Komisie počíta so sprísnením trestnej sadzby stanovením minimálnej hornej hranice zo 4 na 5 rokov.

Legislatívny zámer Smernice o boji proti podvodom, ktoré poškodzujú finančné záujmy Únie, prostredníctvom trestného práva bol schválený dňa 11.07.2012[3]. Samotný legislatívny proces trval celých 5 rokov a transpozičná lehota ďalšie 2 roky. Pri zohľadnení inflácie je suma 10.000 Eur v súčasnosti ekvivalentom sumy 15.000 Eur. Zmena hranice väčšej škody novelou Trestného zákona zákonom č. 40/2024 Z. z. zo sumy 2.660 Eur na sumu 20.000 eur z pohľadu reálnej hodnoty, ktorá má byť chránená prostriedkami trestného práva, nie je neprimerane vzdialená deklarovaným cieľom Smernice o boji proti podvodom, ktoré poškodzujú finančné záujmy Únie, prostredníctvom trestného práva.

V prípade bodu 1 a 3 pozornému čitateľovi však neunikne, že navrhované zmeny vo svojej podstate kopírujú ustanovenia návrhu Smernice Európskeho parlamentu a Rady o boji proti korupcii pripraveného Komisiou, ktorá je aktuálne stále v legislatívnom procese („Smernica“).

Čl. 4 Smernice predpokladaná zriadenie špecializovaných subjektov na účely prevencie a represie pri boji s korupciou. V prípade represívnych zložiek majú členské štáty zriadiť “jeden alebo viacero orgánov, resp. jedna alebo viacero organizačných jednotiek, ktoré sa špecializujú na potláčanie korupcie“. Smernica predpokladá ich funkčnú nezávislosť od vlády a výkon zverených úlohy v súlade s princípmi transparentnosti, čestnosti a zodpovednosti.

V Čl. 6 Smernice sa ukladá členským štátom prijatie opatrení na zabezpečenie odbornej prípravy štátnych zamestnancov a špecializovanej odbornej prípravy v oblasti boja proti korupcii.

Napriek, na prvé počutie možno mätúcemu pomenovaniu, sa Smernica okrem trestných činov korupcie, zaoberá aj trestnými činmi sprenevery, obchodovania s vplyvom, zneužitia právomoci, neoprávneného obohatenia a marenia spravodlivosti pre ich bezprostrednú súvislosť s korupciou – „korupčné“ trestné činy v širšom slova zmysle.

Zámer Smernice predpokladá zlepšenie cezhraničnej právnej pomoci a spolupráce prostredníctvom harmonizácie skutkových podstát trestných činov korupcie a sankcií s cieľom bojovať proti korupcii v celej EÚ komplexne a účinne. Cieľom smernice je postihovať najmä cezhraničné prípady rozsiahlej korupcie spájanej s legalizáciou takto dosiahnutých príjmov a nie drobnú korupciu alebo korupčné správanie, ku ktorému dochádza na výlučne na vnútroštátnej úrovni (k problematike drobnej korupcie pozri tu).

Okrem minimálnych požiadaviek na obligatórne znaky jednotlivých skutkových podstát trestných činov ďalej stanovuje zoznam poľahčujúcich a priťažujúcich okolností a minimálne sankcie a premlčacie lehoty. Keďže sankcie a premlčacie lehoty v prípade „korupčných“ trestných činov boli témou aj v prípade novely Trestného zákona a rovnako pripravovaná Smernica bola používaná ako jeden z argumentov proti tejto novele[4] nezaškodí pozrieť sa bližšie nielen na samotné ustanovenia Smernice.

Výhrady členských štátov a pozícia Rady EÚ

Pôvodný legislatívny zámer Komisie však prešiel výraznými úpravami v Európskom parlamente a Rade EÚ. Európsky parlament svoje výhrady zhrnul v správe zo dňa 21.02.2024[5] a Rada EÚ zaujala pozíciu na zasadnutí dňa 14.06.2024[6].

Svoje výhrady komunikovali aj členské štáty EÚ. Vo všeobecnosti členské štáty vyjadrili podporu zámeru Smernice a nutnosť harmonizácie v oblasti postihu korupčných trestných činov. Jej absencia umožňuje páchateľom trestnej činnosti vybrať si jurisdikciu podľa toho, ktorej právny poriadok je najprijateľnejší pre jeho protiprávne aktivity tzv. „forum shopping“. Na druhej strane viaceré členské štáty namietali porušenie princípov subsidiarity a proporcionality, teda že návrh Smernice predložený Komisiou ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné pre dosiahnutie jej cieľov.[7] Častou výhradou boli aj neprimerané minimálne tresty a premlčacie lehoty. Veľkou diskusiou prechádza problematika imunity.

Taliansko okrem toho malo výhrady k širokému vymedzeniu skutkovej podstaty trestného činu zneužitia právomoci a poukazoval na v Taliansku rozšírený fenomén tzv. „strachu z podpisu“, ku ktorému mal možnosť sa vyjadriť aj Ústavný súd ČR, keď konštatoval: „(…) nie každý nerozumný alebo nehospodárny čin je nevyhnutne činom, ktorý by mal byť potrestaný trestným právom. Ak by táto zásada neplatila, mohla by nastať situácia, že každý manažér by bol povestnou „jednou nohou vo väzení“, čo by reálne mohlo viesť k alibizmu, nerozhodnosti a poľudšteniu príslovia, že „kto nič nerobí, nič nezmôže“. Od manažérov sa očakáva pravý opak: invencia, kreativita a schopnosť niesť zodpovednosť za svoje rozhodnutia, ale až v krajnom prípade, po vylúčení možnosti sankcií voči iným.[8]

Svoje rozsiahle výhrady vyjadrila aj Česká republika. Vzhľadom na blízkosť právnych poriadkov a až donedávna spoločný právny vývoj, stanovisko Českej vlády uvádzam v plnom znení.

„Vláda vítá snahu konstatovanou ve sdělení o zintenzivnění boje proti korupci. V obecné rovině také podporuje cíle návrhu směrnice, některé její části však považuje za problematické a má u nich pochybnosti o jejich odůvodnění a o principu subsidiarity.

Vláda tak bude požadovat vyjasnění možnosti regulovat oblast prevence korupce, která se bezprostředně netýká vymezení trestných činů a sankcí za ně.

Zdrženlivě se vláda staví k požadavku na vytvoření orgánu specializovaného na předcházení korupce, který musí být nezávislý na vládě, k širokému vymezení některých skutkových podstat trestných činů, například zneužití funkce v soukromém sektoru či zavedení trestnosti tzv. samopraní, navrhovaným vysokým trestním sazbám, obligatorní harmonizaci trestu pokuty s povinným vázáním na obrat právnické osoby či ke lhůtě pro promlčení výkonu trestu, vázaným nikoli na délku uloženého trestu, ale na konkrétní skutkovou podstatu trestného činu.

Vláda také považuje zavádění jakýchkoli nových, doposud neexistujících, druhů trestních sankcí za složitý úkol, zejména z toho důvodu, že v zásadě nelze upravit zvláštní druhy trestních sankcí pro určité trestné činy, neboť trestní sankce jsou naopak upraveny obecným způsobem pro všechny trestné činy. Jedinou obligatorně upravenou sankcí pro právnické osoby by tak měly zůstat pokuty.

Vláda má značné pochybnosti o odůvodněnosti potřeby harmonizace institutu imunity a procesů směřujících ke zbavení imunity chránící před trestním stíháním státních úředníků dle národního práva. Prezidenta republiky není možné po dobu výkonu jeho funkce imunity vůbec zprostit a stíhat pro korupční ani jiný trestný čin. Poslance či senátory pak je možné trestně stíhat pouze se souhlasem Poslanecké sněmovny, resp. Senátu. V případě, kdy o souhlasu s trestním stíháním rozhodne sama komora, jejímž je poslanec či senátor členem, se objevuje rozpor s požadavkem nestrannosti, neboť předmětné rozhodnutí je politické, a navrhovaná koncepce by tak ani nemusela být v souladu s požadavky na objektivitu a transparentnost procesu zbavení imunity. Záměr deklarovaný návrhem nařízení postihovat korupci na úrovni Unie uvalením sankcí vláda od začátku debaty v lednu 2022 vítá a podporuje“

Je zaujímavé, že napriek neexistencii špecializovaných trestných zložiek na úrovni prokuratúry a súdov, Česká republika dlhodobo predbieha Slovensko v boji proti korupcii a v poslednom prieskume vnímania korupcie dosiahla skóre 57. Slovensko dosiahlo v poslednom meraní skóre iba 54 a napríklad Bulharsko skóre iba 45, čo predstavuje dokonca najvyššie hodnotenia za celú dobu merania v Bulharsku, a to napriek nedávnemu zrušeniu Špecializovaného trestného súdu. Česká republika nemá ÚŠP a ani Špecializovaný trestný súd, na druhej strane Slovensko a Bulharsko špecializované protikorupčné zložky majú alebo mali.

V roku 2003, bezprostredne pred prijatím zákona č. 458/2003 Z. z. o Špeciálnom sude dňa 21.10.2003 v Národnej rade SR, dosiahlo Slovensko skóre vo vnímaní korupcie len 3,7 a umiestnilo sa na celkovom 59. mieste a v roku 2011 dosiahlo skóre 4,0 a umiestnilo sa na 66. mieste po desiatich rokoch fungovania ÚŠP aj Špecializovaného trestného súdu. Česká republika v roku 2003 dosiahla skóre 3,9 a umiestnila sa na 54. mieste a v roku 2011 dosiahla skóre už 4,4 a umiestila sa na celkovom 57. mieste aj bez existencie špecializovaných protikorupčných zložiek. Po zmene metodiky v roku 2012 Slovensko dosiahlo skóre 46 a umiestnilo sa na 62. mieste a v roku 2020 dosiahlo skóre 49 a umiestnilo sa na 60. mieste. Naproti tomu Česká republika dosiahla v roku 2012 skóre 46 a umiestnila sa na 54. mieste a v roku 2020 dosiahla skóre 54 a umiestnilo sa na 49. mieste, pričom najvyššie skóre dosiahla Česká republika v roku 2018, keď dosiahla skóre 59 a umiestnila sa na 38. mieste. Či mierne zlepšenie umiestnenia Slovenska za posledné tri roky je výsledkom prijímania reálnych opatrení a konkrétnych výsledkov v oblasti boja proti korupcii alebo len masívnej mediálnej kampane je otázne.

Nový návrh Smernice predložený Radou EÚ okrem iného:

– znižuje navrhovanú minimálnu hornú hranicu trestných sadzieb približne o polovicu a pre jednotlivý skutkové podstaty trestných činov aoproti pôvodnému návrhu Komisie 4 – 6 rokov počíta s rozpätím 2 – 4 rokov,

– skracuje minimálne premlčacie lehoty z pôvodne navrhovaného rozpätia minimálnych premlčacích lehôt 8 až 15 rokov v závislosti od závažnosti konkrétneho “korupčného” trestného činu, nový návrh Smernice počíta s rozpätím 3 až 5 rokov určenej v závislostiod trestu odňatia slobody, ktorý je možné za daný trestný čin uložiť,

– upúšťa od povinnosti zriadiť samostatné špecializované protikorupčné prevenčné a represívne zložky a vo vzťahu k inštitucionálnym požiadavkám v boji proti korupcii uvádza: „Bez toho, aby bola dotknutá ich inštitucionálna a správna autonómia, by členské štáty mali mať zriadené orgány alebo organizačné jednotky zaoberajúce sa represiou a prevenciou korupcie. Členské štáty nie sú podľa tejto smernice povinné vytvárať nové orgány alebo organizačné jednotky vrátane vytvárania špecializovaných súdov alebo tribunálov a môžu sa rozhodnúť poveriť ten istý orgán alebo organizačnú jednotku preventívnymi aj represívnymi funkciami, ako aj úlohami súvisiacimi s inými trestnými činmi, ako je napríklad organizovaný zločin. V súlade so zásadou autonómie členských štátov nemusia byť takéto orgány alebo jednotky nevyhnutne ústrednými orgánmi alebo organizačnými jednotkami. Pri plnom rešpektovaní inštitucionálnej a správnej autonómie členských štátov, ak majú takéto protikorupčné orgány právomoc rozhodovať o prípadoch, ktoré im boli predložené alebo ktoré identifikovali, alebo vydávať akékoľvek odporúčania, ktoré považujú za potrebné, mali by fungovať bez zbytočného zasahovania.“

Napriek až radikálnemu zníženiu sankcií a dĺžky premlčacích lehôt oproti pôvodnému návrhu Smernice predloženého Komisiou som nezachytila som, že by sa pred Európskym parlamentom alebo sídlom Rady EÚ uskutočňovali protesty alebo demonštrácie s transparentami „amnestia našim ľuďom“, či obdobné obvinenia smerujúce na adresu Rady EÚ ako sprevádzali prijatie novely Trestného zákona, nech už je subjektívny názor každého o pozadí a motivácii jej prijatia akýkoľvek.

Sankcie

Vo vzťahu k sankciám Smernica vo všeobecnosti vyžaduje aby boli „účinné, primerané a odrádzajúce sankcie.“ Za týmto účelom Smernica stanovuje minimálne horné hranice trestnej sadzby pre jednotlivé skutkové podstaty na štyri až šesť rokov v závislosti od závažnosti trestného činu. Samotná Komisia priznáva, že ide o zvýšenie v porovnaní s uvedenými trestami za úplatkárstvo na úrovni EÚ. V ideálnom prípade je zmena trestnej politiky v podobe sprísnenia alebo zmiernenia trestnej represie výsledkom kriminologických a sociologických štúdii a analýzy dát. V tomto prípade Komisia k určeniu sankcii dospela na základe jednoduchého aritmetického priemeru sadzieb trestu odňatia slobody upravených vo vnútroštátnych právnych poriadkoch jednotlivých členských štátov EÚ.

„Tresty navrhované v tejto smernici nepresahujú priemernú výšku hornej hranice trestnej sadzby za tieto trestné činy v členských štátoch. Napríklad priemerná výška trestu za úplatkárstvo vo verejnom sektore sa pohybuje približne od 7 do 9,5 rokov, zatiaľ čo za úplatkárstvo v súkromnom sektore je to približne 5,5 až 6 rokov. Zároveň existujú významné rozdiely v právnych predpisoch členských štátov. Napríklad horná hranica trestnej sadzby za trestný čin zneužitia sa pohybuje od troch mesiacov v Španielsku do 15 rokov v Grécku. Stanovením minimálnej výšky hornej hranice trestnej sadzby na úrovni EÚ sa preto uľahčí cezhraničná policajná a justičná spolupráca a zvýši sa odrádzajúci účinok.“

Rada EÚ kladie rovnako dôraz na to, aby sankcie za „korupčné“ trestné činy boli účinné, primerané a odrádzajúce ale nie exemplárne ani drakonické.

Premlčacie lehoty

Členské štáty sú povinné organizovať fungovanie vyšetrovací zložiek ako aj súdneho systému tak, aby v konaniach nedochádzalo k zbytočným prieťahom a boli schopné poskytnúť včasnú a účinnú ochranu základným právam a slobodám oprávneným záujmom fyzických a právnických osôb. S touto, už notorietou, sa môžeme stretnúť v rozhodovacej činnosti ESĽP aj SD EÚ. Krátka premlčacia lehota a právna úprava prerušenia premlčania spôsobujú problémy v prípadoch veľkej korupcie alebo v zložitých prípadoch korupcie. Ani verejný záujem na stíhaní závažnej “korupčnej” trestnej činnosti neodôvodňuje a nefunkčný systém vyšetrovacích zložiek neospravedlňuje neprimerane dlhé premlčacie lehoty. Záujem spoločnosti na prejednaní a potrestaní protiprávneho konania sa plynutím času oslabuje, keďže sa oslabuje ujma, ktorú spoločnosť v dôsledku toho pociťuje.

Prvoradým záujmom členských štátov v boji proti korupcii tak je prevencia korupcie a zavedenie účinných pravidiel o zverejňovaní konfliktov záujmov, jave otáčavých dverí[11] alebo financovaní politických strán. Zlyhania v oblasti integrity, nezverejnené konflikty záujmov alebo závažné porušenia etických pravidiel môžu viesť ku korupčným činnostiam, ak sa neriešia. Ako príklad možno uviesť presúvanie medzi pozíciami sudcu alebo prokurátora a advokáciou.

V prípade úplatkárstva vo verejnom sektore sa priemer pohybuje medzi 11 a 14 rokmi, zatiaľ čo v prípade úplatkárstva v súkromnom sektore sa priemer pohybuje medzi 10 a 11,5 rokmi. Zároveň existujú značné rozdiely v právnych predpisoch členských štátov: v prípade úplatkárstva vo verejnom a v súkromnom sektore sa minimálne a maximálne premlčacie lehoty pohybujú od troch rokov v členských štátoch ako Česko alebo Litva až po 25 rokov v Poľsku.

V prípade minimálnych požiadaviek na dĺžku premlčacích lehôt trestného stíhania a premlčacích lehôt zohráva dôležitú úlohu právna úprava spočívania a prerušenia plynutia premlčacej lehoty, ktorá je aj po novele Trestného zákona nastavené veľkoryso oproti niektorým členským štátom EÚ a rovnako spĺňajú minimálne lehoty, ktoré vo svojom návrhu Smernice uvádza Rada.

Právna úprava premlčania v Taliansku a jej súlad s požiadavkou ochrany finančných záujmov EÚ bola opakovane predmetom prieskumnej činnosti Súdneho dvora EÚ vo veci Taricco[12] a následne vo veci M. A. S. (prezývané aj Taricco II), v ktorom Súdny dvor EÚ korigoval svoje predchádzajúce závery[13]. Podľa talianskeho Trestného zákona platí:

„Trestnosť činu zaniká uplynutím premlčacej doby, rovnajúcej sa hornej hranici trestu odňatia slobody stanoveného za daný trestný čin príslušným ustanovením, v každom prípade však v trvaní aspoň šesť rokov, pokiaľ ide o zločiny, a štyri roky, pokiaľ ide o prečiny, aj keby za tieto trestné činy bolo možné uložiť iba peňažnú pokutu.“

„Premlčacia doba sa prerušuje v dôsledku rozsudku alebo trestného rozkazu. Premlčacia doba sa prerušuje aj na základe uznesení o osobných predbežných opatreniach (…) a uznesení o nariadení predbežného prejednania obžaloby (…) Ak bola premlčacia doba prerušená, odo dňa prerušenia začína plynúť nová premlčacia doba. V prípade, že je daných viac dôvodov prerušenia, premlčacia doba začína plynúť od neskoršieho z nich; premlčacie doby však nemožno v nijakom prípade predĺžiť nad rámec premlčacích (…) prerušenie premlčacej doby viesť k jej predĺženiu nanajvýš o štvrtinu“

Súdny dvor EÚ konštatoval, že vnútroštátna právna úprava týkajúca sa premlčania trestných činov, v Taliansku, ktorá stanovuje, že úkon, ktorý vedie k prerušeniu plynutia premlčacej doby mal za následok predĺženie doby iba o štvrtinu jej pôvodnej dĺžky, môže ohroziť splnenie záväzku členských štátov chrániť finančné záujmy EÚ, ak by táto vnútroštátna právna úprava v značnom počte prípadov závažných podvodov poškodzujúcich finančné záujmy EÚ bránila uloženiu účinných a odstrašujúcich trestov. Súčasne však v nasledujúcom rozsudku uznal prednosť zásady zákonnosti v trestnom konaní.

Právna úprava prerušenia a spočívania premlčacej lehoty na Slovensku je oproti Taliansku nastavená nadštandardne veľkoryso a plne v prospech vyšetrovacích a súdnych orgánov, a to aj po tak veľmi kritizovanej novele Trestného zákona.[14]

„Premlčanie trestného stíhania sa prerušuje vznesením obvinenia pre trestný čin, o ktorého premlčanie ide, ako aj po ňom nasledujúcimi riadnymi úkonmi orgánu činného v trestnom konaní, sudcu pre prípravné konanie alebo súdu smerujúcimi k trestnému stíhaniu obvineného, okrem prípadu, ak obvinenie bolo následne zrušené, alebo a ak páchateľ spáchal v premlčacej dobe nový trestný čin, za ktorý tento zákon ustanovuje trest rovnaký alebo prísnejší. Prerušením premlčania sa začína nová premlčacia doba, teda premlčacia doba v pôvodne stanovenej dĺžke.“

Špecializované protikorupčne zložky

Veľkou témou aj naďalej zostáva zrušenie ÚŠP a ďalšia existencia Špecializovaného trestného súdu. Komisia vo svojom návrhu počítala v oblasti prevencie aj represie so zriadením špecializovaných protikorupčných orgánov s dostatočnou nezávislosťou, odbornou prípravou a zdrojmi na úrovni EÚ aj na vnútroštátnej úrovni.

V rámci vyhodnotenia dát poskytnutých jednotlivými členskými štátmi pri príprave Smernice samotná Komisia konštatovala, že: “všetky členské štáty umožňujú bežným policajným orgánom a orgánom prokuratúry vyšetrovať a stíhať niektoré formy korupcie, v takmer všetkých členských štátoch existuje aj určitý druh špecializovanej polície na vyšetrovanie osobitných prípadov korupcie, napríklad ak ide o závažnejšie alebo zložitejšie prípady, alebo prípady týkajúce sa určitej kategórie podozrivých. Pokiaľ ide o trestné stíhanie korupcie, väčšina členských štátov má na riešenie takýchto prípadov korupcie špecializovaných prokurátorov.” Členské štáty EÚ tak s korupciou bojujú prostredníctvom špecializovaných policajtov a prokurátorov a nie prostredníctvom špecializovaných “budov” akým bol ÚŠP a akým je Špecializovaný trestný súd (ku kritike špecializovaných trestných zložiek pozri aj tu).

Zatiaľ čo návrh komisie počítal s povinnosťou členských štátov zriadiť nezávislé orgány špecializované na predchádzanie korupcii a jej potláčanie, Rada EÚ počíta už len s orgánmi alebo organizačnými jednotkami zaoberajúcimi sa prevenciou a represiou korupcie. Rešpektujúc autonómiu jednotlivých členských štátov rozhodovať o svojich vnútorných záležitostiach v oblasti organizácie a usporiadania represívnych zložiek a systému súdnictva v návrhu Rady EÚ sa výslovne uvádza, že: „členské štáty nie sú povinné vytvárať nové orgány alebo organizačné útvary vrátane vytvárania špecializovaných súdov alebo tribunálov“ a rovnako „takéto orgány alebo organizačné útvary nemusia byť nevyhnutne ústrednými orgánmi alebo organizačnými útvarmi.“

Zdá sa, že v skutočnosti nikto nemé záujem o špecializované protikorupčné jednotky a už vôbec nie Špecializované trestné súdy. Ani členské štáty EÚ a ani Európska únia. Teda nikto okrem sudcov Špecializovaného trestného súdu. Príplatky, auto s ochrankárom a minimálny caseload sú predsa „hodnoty“, za ktoré sa oplatí bojovať.

Je minimálne nešťastné ak Komisia využíva svoje oprávnenia v oblasti plánu obnovy a vyplývajúce jej z Nariadenia o všeobecnom režime podmienenosti na ochranu rozpočtu Únie v oblasti ochrany právneho štátu na presadenie svojej vlastnej predstavy boja proti korupcii, ktorú nie je schopná presadiť na úrovni EÚ. Riešenie problémov na európskej úrovni nemôže spočívať v zakladaní nových a nových orgánov. Až v prípade schválenia znenia Smernice o boji proti korupcii a znenia zverejneného v Úradnom vestníku EÚ bude možné konštatovať, či novela Trestného zákona je v súlade s jej cieľmi a ustanovenia alebo v transpozičnej lehote bude nutné niektoré ustanovenia uviesť do súlade.

Rada Európy k rizikám špecializovaných protikorupčných súdy

Problematikou špecializácie v justícii sa v minulosti už zaoberala Poradná rada európskych sudcov vo svojom stanovisku č.(2012) 15 („CCJE“)[15]. Priestor pre špecializáciu vidí najmä v oblastiach, ktoré si vyžadujú multidisciplinárny prístup a aj iné odborné vedomosti než v oblasti práva, keď riadne posúdenie veci je nevyhnutne závislé od prítomnosti týchto vedomostí u sudcu. Popri niektorých pozitívach súvisiacich so zvýšením profesionality a efektívnosti pri neprehľadnosti a komplexnosti právnej úpravy ale poukazuje najmä na mnohé jej riziká:

– oddelenie špecializovaných sudcov od všeobecného súdnictva

– tendencia špecializovaných sudcov reprodukovať svoje predchádzajúce rozhodnutia, čím dochádza k obmedzeniu vývoja judikatúry v súlade s potrebami spoločnosti

– oddelenie špecializovaných sudcov od právnej reality v ostatných oblastiach a ich potenciálna izolácia od všeobecných princípov a základných práv

– kategorizácia práva a procesu môže podkopať princíp právnej istoty

– nebezpečenstvo vzniku dojmu o ich vzájomných nadštandardných vzťahoch

– riziko skrytého ovplyvňovania a v dôsledku toho aj orientácie ich rozhodovania

– obmedzenie prístupu k súdu v dôsledku sústredenia takejto špecializácie na jednom jedinom súde pre celú krajinu alebo jeden región

– lepšie materiálne a personálne vybavenie oproti ostatným súdom

Napriek všeobecne akceptovanej potrebe špecializácie v určitých oblastiach CCJE vyzdvihuje úlohu všeobecných sudcov v systéme justície:

– všetci sudcovia, všeobecní alebo špecializovaní musia byť odborníci v umení súdiť

– sudcovia by mali byť spôsobilí rozhodovať prípady v akejkoľvek oblasti i za asistencie znalcov

– všeobecní sudcovia majú dominantnú nezastupiteľnú úlohu v systéme justície

– úloha „všeobecného sudcu“ nikdy nesmie byť podceňovaná

– špecializovaní sudcovia, ako všetci sudcovia, musia spĺňať požiadavky nezávislosti a nestrannosti v zmysle čl. 6 EDĽP,

– špecializované útvary nesmú podkopávať postavenie všeobecných sudcov,

– špecializácia nikdy nesmie stáť v ceste kvalitatívnym požiadavkám, ktoré musí spĺňať každý sudca,

– všetky spory, či už pred špecializovanými alebo všeobecnými súdmi, musia byť posudzované s rovnakou starostlivosťou. Neexistuje dôvod na to, aby boli kauzy riešené špecializovanými súdmi uprednostňované,

– vybavenie špecializovaných súdov nesmie ísť na úkor ostatných súdov, ktoré by mali pracovať v rovnakých podmienkach, pokiaľ ide o zdroje,

– špecializáciu sudcov za účelom lepšieho zvládnutia zložitosti alebo špecifických požiadaviek určitých právnych oblastí je potrebné odlišovať od zriadenia špecializovaných, ad hoc, alebo špeciálnych súdov na základe individuálnych alebo špecifických okolností; existuje potenciálne nebezpečenstvo, že tieto súdy nebudú schopné poskytovať záruky v zmysle čl. 6 EDĽP,

Osobitne sa v tomto smere Rada Európy vo svojej štúdii z mája 2023[16] zaoberala fenoménom, či lepšie povedané módnym trendom, zakladania antikorupčných súdov a dôsledne analyzuje faktory, ktoré v jednotlivých krajinách viedli k ich vzniku ako aj ich fungovanie a celkový prínos a najmä reálne riziká, ktoré vo výsledku prevažujú pred ich potenciálnym prínosom v boji proti korupcii. V Európskej únii v súčasnosti existujú len dva antikorupčné súdy so samostatným postavením v sústave súdov, a to na Slovensku a v Litve, pričom štúdia venuje veľký priestor Špecializovanému trestnému súdu na Slovensku .

Autori štúdie dospeli k zaujímavému poznatku týkajúceho sa vzniku špecializovaných antikorupčných súdov, a to, že: „Väčšina krajín, ktoré sa rozhodli pre vytvorenie špecializovaných protikorupčných súdov, má zvyčajne vysokú úroveň vnímania korupcie v kombinácii so systémovými problémami s fungovaním vnútroštátnych súdov. Hoci sa zákonodarcovia mohli verejne odvolávať aj na iné dôvody, v týchto krajinách boli základom vytvorenia takýchto orgánov najmä dôvody integrity: dôvera v súdnictvo a jeho schopnosť konať nestranne a nezávisle je nízka alebo žiadna, najmä keď čelí najmocnejším a najvplyvnejším osobám.“

Autori však zistili, že: „Skutočná motivácia v prípadoch uvedených v tejto štúdii je vonkajšia: medzinárodné inštitúcie, ako napríklad EÚ, požadujú vytvorenie špecializovaných štruktúr na vyšetrovanie, stíhanie a rozhodovanie v prípadoch korupcie ako podmienku vstupu alebo spolupráce.“ Uvedené zistenie sa týka aj skutočného dôvodu a okolností sprevádzajúcich založenie Úradu špeciálnej prokuratúry („ÚŠP“) a Špeciálneho súdu v roku 2004.

V súvislosti s kandidatúrou krajín, ktoré predtým patrili do východného bloku, Európska únia vypracovala kritériá, ktoré musia kandidátske krajiny splniť, aby mohli byť prijaté za členské krajiny. Tieto kritériá boli stanovené na zasadnutí Európskej rady v Kodani (a opätovne potvrdené na zasadnutí Európskej rady v Madride) a stali sa známymi ako kodanské kritériá:

– Stabilita inštitúcií zaručujúcich demokraciu, právny štát, ľudské práva a rešpektovanie a ochranu menšín;

– fungujúce trhové hospodárstvo a schopnosť vyrovnať sa s konkurenčným tlakom a trhovými silami v rámci EÚ;

– schopnosť prevziať záväzky vyplývajúce z členstva vrátane schopnosti účinne uplatňovať pravidlá, normy a politiky, ktoré tvoria súbor právnych predpisov EÚ („acquis“), a dodržiavanie cieľov politickej, hospodárskej a menovej únie.

Vstup do EÚ sa takmer vo všetkých kandidátskych krajinách stal cieľom so širokým spoločenským konsenzom, čo viedlo ku „kvázi konštitucionalizácii“ prístupových kritérií.

Špecifickosť politických, hospodárskych a sociálnych výziev, ktorým čelia krajiny prechádzajúce z komunistických systémov, však čoskoro ukázala, že tieto kritériá nepostačujú na posúdenie úplného súladu s európskymi normami, a preto EÚ vypracovala špecifické ciele a kritériá, ktoré sa mali dosiahnuť vo vzťahu ku každej z krajín, konkrétne v prípade korupcie. Hoci to nebolo všeobecné kritérium pre vstup, v niektorých prípadoch Európska únia podporovala vytvorenie špecializovaných súdov pre korupciu, ako to bolo v prípade Slovenskej republiky.

Pre Bulharsko a Rumunsko zriadila Európska komisia pred formálnym pristúpením mechanizmus spolupráce a overovania „na riešenie osobitných kritérií v oblasti reformy súdnictva a boja proti korupcii a organizovanému zločinu“, pričom výslovne uznala, že „pretrvávajúce problémy v oblasti zodpovednosti a účinnosti súdneho systému a orgánov činných v trestnom konaní si vyžadujú zriadenie mechanizmu spolupráce a overovania pokroku Bulharska na riešenie osobitných kritérií v oblasti reformy súdnictva a boja proti korupcii a organizovanému zločinu“.

Vo svojej štúdii Rada Európy dospela k závažným záverom, ktoré je nutné v rámci diskusie o dôvodnosti a nutnosti ďalšej existencie špecializovaných protikorupčných

– Špecializované protikorupčné súdy nie sú samy osebe riešením problémov konkrétnej krajiny a problémov integrity a nezávislosti súdnictva.

– Bez komplexnej a hĺbkovej reštrukturalizácie vnútroštátnych súdnych systémov samotné vytvorenie špecializovaných protikorupčných súdnych orgánov nemusí mať očakávané výsledky alebo sa môže skončiť vážnym ohrozením.

– Vytvorenie samostatného súdneho orgánu nielenže nemá žiadny účinok v bežnom súdnom systéme, ale môže tiež prehĺbiť vnímanie nedôvery zo strany verejnosti – ak si samotné politické orgány myslia, že v rámci bežného súdnictva nie je možné nájsť riešenie, nemôžeme očakávať, že to urobia bežní občania. V krajinách, v ktorých súdnictvo má už teraz vážne problémy s dôveryhodnosťou, prináša zriadenie špecializovaných súdov ďalšiu nedôveru v existujúci súdny systém a prehlbuje už aj tak vážny systémový problém.

– Zriadenie špecializovaných protikorupčných súdov nezabezpečuje výrazné zlepšenie vnímania korupcie a ich vytvorenie nemá vplyv na celkové korupčné prostredie.

– Špecializácia sa môže považovať za spôsob riešenia korupcie prostredníctvom súdov, ktoré riešia tento druh prípadov, ale nie vždy je jasné, aký problém sa nimi skutočne rieši.

– Často dochádza k napätiu medzi vnútornými potrebami súdneho systému (napr. väčšia efektívnosť) a externými alebo politickými potrebami (napr. potreby mnohých zainteresovaných strán alebo rýchly zbieranie politických bodov).

– Externé faktory a politické tlaky často zohrávajú významnú úlohu pri rozhodovaní o špecializácii súdov, aj keď podrobná analýza problémov v praxi naznačuje potrebu prijatia iných riešení.

– Ak je hlavným dôvodom nedostatočná integrita a nezávislosť súdnictva, možno konštatovať, že zriadenie špecializovaných protikorupčných súdov alebo sekcií nie je riešením. Národné a medzinárodné inštitúcie by sa namiesto toho mali zamerať na úplnú reformu a posilnenie súdnictva v krajinách, ktoré to potrebujú.

– V prípade nedostatočnej integrity sudcov a celkovej nedôvery v súdnictvo je hlavnou otázkou, do akej miery sa táto nedôvera považuje za problém, ktorý možno vyriešiť jednoduchým vytvorením protikorupčného súdu.

– Či je zriadenie takéhoto súdu znakom skutočnej a odhodlanej vôle zmeniť a bojovať proti fenoménu korupcie, alebo ide o zdanlivo jednoduché „rýchle riešenie“ neriešiteľného problému.

– Ak má súdny systém dlhodobé a vážne problémy s integritou, nový súdny orgán, ktorý sa má vytvoriť, nemôže byť navrhnutý podľa rovnakých zásad a štruktúry ako ten, ktorý existoval predtým.

– Problémy s integritou, ktoré sa týkajú sudcov vybraných do špecializovaných protikorupčných súdov, ukazujú, že samotné vytvorenie takéhoto orgánu nezaručuje iný výsledok.

– Koncentrácia vecnej príslušnosti prejednávania prípadov korupcie na jednom súde a v rukách niekoľkých sudcov uľahčuje politickú kontrolu alebo neprimeraný vplyv na súd.

– Čím viac je právomoc súdiť prípady korupcie koncentrovaná, tým ľahšie sa vládnuca strana pokúsi ovplyvniť rozhodnutia.

– Ďalším rizikovým aspektom je možné kontaminovanie nového špecializovaného orgánu problémami „starého“ súdnictva.

Možno zhrnúť, že založenie ÚŠP a Špecializovaného trestného súdu nemalo nič spoločné s bojom proti korupcii, organizovaným zločinom, či ochranou finančných záujmov EÚ ale išlo čisto o politický obchod v súvislosti s prístupovými rokovaniami Slovenskej republiky a Európskou úniou. Tieto okolnosti a súvislosti možno tušiť aj za neprimeraným tlakom Európskej komisie na zachovanie „pseudoobdoby“ ÚŠP a Špecializovaného trestného súdu.

Nasvedčuje tomu aj chaotické vymedzenie vecnej príslušnosti a priepastné rozdiely medzi sudcami a zamestnancami Špecializovaného trestného súdu na jednej strane a sudcami a sudcami a zamestnancami všeobecných súdov na strane druhej, v dôsledku ktorého takmer úplne znefunkčnili trestné oddelenia okresných súdov v sídle kraja a systémové reformy prichádzali buď vôbec alebo so značným časovým oneskorením a s pochybnou realizáciou. Konkrétne čísla dokazujú, že 20-ročná existencia špecializovaných protikorupčných zložiek, osobitne Špecializovaného trestného súdu, nepriniesla ani zlepšenie postavenia Slovenska v rebríčku vnímania korupcie a ani zvýšenie dôveryhodnosti justície. Práve naopak. Udalosti posledných rokov dokazujú, že všetky problémy v justícii ešte prehĺbili.

Politická kultúra na Slovensku stále nedosahuje takú úroveň, aby vládni predstavitelia naprieč politickým spektrom boli schopní odolať pokušeniu získania priamej, či nepriamej kontroly nad UŠP a Špecializovaným trestným súdom. Politickému vplyvu nasvedčujú najmä viaceré mediálne vyjadrenia verejne činných osôb na adresu jednotlivých sudcov, či v súvislosti s výberovými konaniami na funkciu predsedu súdu a komunikovanými údajnými prepojeniami kandidátov na niektorých predstaviteľov politickej moci alebo v minulosti aj výberové konania na funkciu špeciálneho prokurátora.

V stručnosti povedané, za zriadením ÚŠP a Špecializovaného trestného súdu sú politika a peniaze a nie integrita a boj proti korupcii. Riešenie problémov v justícii spočíva len v neúnavnom a dlhodobom posilňovaní nezávislosti a odolnosti justície dovnútra aj navonok a eliminácii možných konfliktov záujmov v najširšom slova zmysle. Nevyhnutnou súčasťou tohto procesu je aj adekvátne financovanie všeobecného súdnictva (pozri tu).

Článok pôvodne vyšiel na portáli pravnelisty.sk